棚户区改造肇始自05年，一直以来都是缓和城市矛盾，提升城市综合承载能力的重要途径。

 

通过对旧城棚户区翻新，原住民搬入楼房 生活环境得到有效提升；新建住房库存通过刚需消耗有利于楼市的繁荣；主城区得以重新规划 既能在视觉上美化也能补充原有功能的缺陷解决一些民生和交通上的痼疾；政府在征收、三平一通后统一卖出核心地块也能丰富财政收入，为市民提供更好的服务。

 

因此国务院高层多次召开专门会议强调棚户区改造的重大意义，甚至要求签署责任状，使棚户改造成为地方政府考核的重要指标和着力点。

 

2013年后棚户区改造加速，2015年开始进行提质，以货币化补偿为主。既提升了棚改速度缩短了周期，也促进了存量房的流转。2015-2017年第一个三年计划收尾，大部分地区提前且超额完成棚改货币化任务。

 

截至2017年底，存量的棚户区已经不足1600万户。2020年第二个三年计划即将开始，部分地区已做好任务规划。2020年将大概率全部完成棚改货币化任务。

 

目前剩下的规划棚改区域，基本位于三四线城市非核心区，位于城市边缘的老旧工矿区，比较难通过商业化运作寻得资金，需要以政府为主导募集资金。

在国务院87号文限制将工程款纳入政府购买服务范围后，棚改是金融机构唯一能够继续以政府购买服务名义向地方政府公益项目提供融资的途径。财政部与银行在融资渠道上进行博弈，希望通过开前门的方式，降低地方政府融资成本，同时也防止地方政府债务无序扩张。故而在四月初，财政部下发了《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》，

 

本办法所称地方政府棚户区改造专项债券（以下简称棚改专项债券）是地方政府专项债券的一个品种，是指遵循自愿原则、纳入试点的地方政府为推进棚户区改造发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。

 

这是新办法对棚改专项债的定义。

 

一方面，从自身能力看，现在剩余的棚改区大多数地方政府并不具备举债的能力，更多的可能会选择直接会选择政府购买服务，列入历年的财务预算或列入中长期支出责任。故依然存在：党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。

 

另一方面，地方政府债务限额是一定的。 2017年收费公路专项债券700亿元，土地储备债券，与每年收费公路和土地储备资金差异较大，能够分给新设的棚改专项债的就更少。未来三年棚改1500万套棚改，大约资金需求3万亿，无法通过专项债券解决。

 

土地储备专项债：第五条 地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式。

收费公路专项债：第五条 地方政府为政府收费公路发展举借债务采取发行收费公路专项债券方式。

 

而棚改债的原来征求意见稿中第五条“地方政府为棚户区改造举借政府债务采取发行棚改专项债券方式”，在正式稿中不复存在。也就是说，政府并不被要求棚户区改造的措施局限于专项债，可以具体情况具体应对，选择最适合本地区的方式。

 

 

 

财政部在去年年底公开的《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中，就提出了下一步要进行的六大任务安排。

 

而在上周发布的《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》中，财政部亦提出完善专项债券管理，在严格将专项债券发行与项目一一对应的基础上，加快实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配，以及债券期限与项目期限相匹配。

 

此次棚改专项债试点亦是开前门的重要举措。目前为止所有的专项债都没有突破地方政府债务额度限制，但这个全国总额度并没有大幅增长。

 

新预算法和43号文实施后，仅允许地方政府在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式来举借债务。目前，地方政府债务限额偏低，加之与地方融资需求在规模、时间、期限上的不匹配，总体开前门效果有限。

 

财政部未来考虑适当增加地方政府专项债务限额，主要是考虑相比一般债券主要支持无收益的公益性事业，专项债券支持的则是有收益的公益性事业。

 

这样的专项债券，是以对应的政府性基金或专项收入偿还。财政部是希望地方着力发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券，打造中国版“市政项目收益债”，保障重点领域合理融资需求，发挥对地方稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的支持作用。

 

本次有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作，亦是出于类似的考量。

加入棚改专项债，我国专项债券体系如下：

 

 

彭博新闻社：中国目前计划在2015年至2017年的3年内分批发行合计1.2万亿元人民币的专项建设债券。专项建设基金的投资项目包括：异地扶贫搬迁等三农建设、轨道交通等城市基础设施建设、中西部铁路等重大基础设施建设、民生改善等建设工程、城市地下管廊、棚户区改造等。

 

专项金融债有助于缓解广义财政资金缺口。长期专项金融债与其他专项债相似的地方有很多，但此次最大的不同在于，它具有鲜明的‘救市’特色和消除市场恐慌的历史使命，在向实体经济大规模注入流动性之后，经济下行压力或得到一些缓解。

 

路透社：一边是嗷嗷待哺的实体经济，一边却是央行的抽血，看似不合理的背后揭示了中国经济现有的状况：经济增长乏力令信贷需求仍然偏弱、棚户区改造投资已显后劲不足、央行增加流动性易但控制资金流向难。

 

这一切说明，目前需要推出一个全新的宏观政策组合来改变上述窘境，从而有效缓解中国经济下行的压力。而“降准+长期专项金融债”无疑是目前最可能出现的政策组合。棚户区专项债券发行具有多重意义